11 Rättslig analys

Digg föreslår med detta underlag att tre huvudsakliga delar ska införas som byggblock metadata inom Ena som Digg ska ansvara för:

1. Den första delen är den tekniska infrastrukturen och arkitektur: en förvaltningsgemensam teknisk infrastruktur och systemstöd för metadata (Sveriges dataportals metadatakataloger).

Den tekniska infrastrukturen på Sveriges dataportal innebär en funktionalitet för myndigheter att dela information om sin data, dvs. metadata, både om sådan data som tillhandahålls öppet och delat, som exempelvis grunddata eller andra kategorier av data. Sammanställningen av metadata på Dataportalen bildar en katalog över data från offentlig sektor. Idag innehåller Sveriges dataportal data från cirka 200 organisationer.

2. Den andra delen är rekommendationer och metodstöd, inbegripet normering av nationell metadatahantering för ökad interoperabilitet. Rekommendationer och metodstöd kan avse både beskrivande metadata och strukturella metadata (fortsättningsvis kallat ”metadata” i avsnittet).

3. Den tredje delen är rådgivning och support för byggblockets tjänster och infrastruktur för metadata, inbegripet expertstöd till prioriterade områden.

11.2 Vad användning av byggblocket innebär för andra myndigheter i rättslig mening

I och med byggblockets införande behöver rättsliga frågor som är av betydelse för andra myndigheter belysas. En förutsättning för en framgångsrik infrastruktur med tillhörande stöd och vägledning är att andra myndigheter fullt ut, i tillämplig utsträckning, kan nyttja dessa.

11.2.1 Sveriges dataportal - metadata om data

Den datakatalog som finns och kommer att finnas på Sveriges dataportal samlas in från myndigheter både på frivillig väg och enligt lagkrav.

Lagkrav: skyldighet att lämna information enligt öppna datalagen

En del av den metadata som finns tillgängliggjord på Sveriges dataportal är sådan metadata som offentlig sektor är skyldig att lämna till Digg enligt 2 kap. 6 § öppna datalagen (den så kallade informationsplikten). Skyldigheten träffar de aktörer som tillgängliggör data för vidareutnyttjande på eget initiativ enligt 1 kap. 8 § p 2 öppna datalagen. Digg ska enligt myndighetens instruktion föra en förteckning över sådan data. Denna förteckning kallas för den centrala förteckningen.

Att den centrala förteckningen – som utgör en del av Sveriges dataportal - förs in som ett byggblock inom Ena innebär inte någon förändring i skyldigheter för myndigheter att lämna sådan data, då det redan framgår av författning.

För det fall att ytterligare skyldigheter i framtiden skulle komma bedömer Digg att användningen av Sveriges dataportal kan vara ett förutsättningsskapande arbete i syfte att göra organisationer redo för att tillhandahålla metadata.

Frivilligt tillhandahållande av metadata

Utöver den informationsplikt som framgår av öppna datalagen finns det ingen rättslig skyldighet att tillhandahålla metadata till Digg för att publicera det på Sveriges dataportal.
Det bedöms i huvudsak inte finnas några rättsliga hinder för myndigheter att tillgängliggöra metadata på Sveriges dataportal, under förutsättning att metadata inte i sig innehåller känslig eller sekretessreglerad information. Det åligger respektive myndighet att ta ställning till om organisationens metadata är sådan data som är lämplig att tillgängliggöra genom Sveriges dataportal.
Vad gäller metadata om grunddata så har myndigheterna gemensamt kommit överens om att sådan data ska finnas på Sveriges dataportal. Det framgår av Ramverk för nationella grunddata.

Reglering av tillhandahållande av metadata genom Sveriges dataportal

För att publicera metadata via Sveriges dataportal måste organisationen som tillhandahåller data godkänna användarvillkoren för Sveriges dataportal. Användarvillkoren finns publicerade på Sveriges dataportal. (8)

11.2.2 Rekommendationer och metodstöd

De rekommendationer och metodstöd som kommer från byggblocket kommer inte i rättslig mening vara tvingande för andra myndigheter att följa, eftersom de inte är framtagna som föreskrifter som träffar andra myndigheter med bindande verkan.

Det finns dock viss författningsreglering om den metadata som ska lämnas enligt informationsplikten enligt 2 kap. 6 § öppna datalagen. Där kommer Digg som en del av byggblocket att rekommendera myndigheter att lämna metadata för detta syfte i enlighet med DCAT-AP-SE-specifikationen. De bakomliggande resonemangen för detta finns i Bilaga 3, rättsutredning om informationsplikt. I strikt mening är det frivilligt för myndigheter att på frivillig väg tillgängliggöra data för vidareutnyttjande, varför kraven aktualiseras först när data faktiskt tillgängliggörs enligt lagen. Digg har bemyndigats med en rätt att meddela föreskrifter om informationsplikten. Digg har dock för avsikt att – innan en föreskrift tas fram – använda sig av styrning i form av rekommendationer i stället för föreskrift, för att undersöka om syftet med informationsplikten kan uppnås även utan tvingande styrning.

11.3 Digg:s uppdrag enligt instruktion

Avseende teknisk infrastruktur på Sveriges dataportal har Digg i uppgift enligt myndighetsinstruktionen att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data från den offentliga förvaltningen (6 § 2). Avseende den centrala förteckningen över data tillgängliggjord för vidareutnyttjande framgår det uttryckligen av Diggs instruktion att myndigheten ska hålla den, enligt 6 a § instruktionen: myndigheten har ansvar för att ska digitalt publicera en sådan förteckning över data som har gjorts tillgängliga eller sökbara på internet som anges i 2 kap. 6 § lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. Denna förteckning hålls genom Sveriges dataportal. Sveriges dataportal är därmed idag delvis direkt författningsstyrd, i de delar som avser data tillgängliggjord för vidareutnyttjande.

Digg har sedan myndigheten bildades haft en rad regeringsuppdrag som avsett området för datadelning och har med anledning av dessa förvaltat och utvecklat Sveriges dataportal, främst med fokus på data om öppna data och data för vidareutnyttjande. Att använda Sveriges dataportal för även andra sorters data än data för vidareutyttjande samt för strukturella metadata utgör därmed en utvidgning av åtagandet.

Digg gör dock bedömningen att det ligger i myndighetens uppdrag att tillhandahålla Sveriges dataportal, även innehållandes data om sådan data som inte utgör enbart som lagregleras i öppna datalagen, som exempel vissa grunddata och andra kategorier av data. Att Digg därtill samordnar etableringen av Ena, inbegripet frågor som rör grunddata, talar ytterligare för att dataportalen ska kunna innehålla data om grunddata. Detta i sin tur bedöms möjliggöra det övergripande syftet att ge säker och effektiv tillgång till grunddata.

Digg gör därför bedömningen att det ligger inom myndighetens uppdrag att använda Sveriges dataportal även avseende andra sorters data än enbart data tillgängliggjord för vidareutnyttjande.

Vad gäller metadata har Digg i uppdrag att samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte (3 §). Det berör även den instruktionsenliga uppgiften att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data från den offentliga förvaltningen (6 § 2).

Digg har idag ingen föreskriftsrätt idag kopplat till metadata vilket innebär att styrning inom området kommer att vara i form av rekommendationer, vägledning och metodstöd. Digg kommer dock i det fortsatta arbetet löpande bevaka och beakta andra myndigheters mandat som rör området, som exempelvis sektoriella ansvar för standardisering, exempelvis inom grunddatasamordningen. Digg bedömer inte att byggblocket står i konflikt med andra myndigheters uppdrag som avser området för metadata, och kommer löpande att bevaka frågan.

11.4 Behov av författningsstöd

Mot bakgrund av att det bedöms rymmas inom Digg:s befintliga mandat att ta utveckla och förvalta byggblocket finns det inget behov av rättsutveckling. Vid behov av mer formaliserad styrning på området och/eller med anledning av utökade krav utesluts dock inte framtida behov av författningsändringar.

11.5 EU-lagstiftning och omvärldsbevakning

Att data från offentlig sektor finns beskriven i metadata på Sveriges dataportal möjliggör för det övergripande europeiska målet om att data ska vara enkel att hitta för den som vill använda data. En grundläggande tanke med EU:s inre marknad för data är att data som delas från offentlig sektor ska vara enkel att hitta. I och med öppna data-direktivet infördes reglering om praktiska arrangemang för att öppna data från offentlig sektor ska vara enkelt åtkomliga från den gemensamma portalen (9).

Det kommer att ingå som en del av byggblocket att löpande bevaka vilka eventuella rättsliga krav som kommer att komma från EU på byggblocket och hur dessa kan påverka byggblocket.

Standardisering av metadata beaktas ur ett internationellt perspektiv. Inom ramen för EU:s datastrategi om att etablera en digital inre marknad för data genomförs nu ett antal insatser för att främja gränsöverskridande datautbyten, vilket i sin tur ställer krav på hantering och tillgängliggörande av metadata samt på interoperabilitet. I och med EU:s datastrategi har en etablering av europeiska dataområden påbörjats vilken i sin tur förutsätter interoperabilitet.

Det finns flera rättsakter från EU som på olika sätt innehåller krav på metadata för datamängder, som exempelvis:

• Dataförvaltningsfördningen, som är beslutad och träder ikraft i 24 september 2023 ställer krav med att medlemsstaterna är skyldiga att upprätta en informationspunkt för dataåteranvändare. Informationspunkten ska på elektronisk väg tillhandahålla ett register över tillgängliga dataresurser som innehåller relevant information och beskriva arten av tillgängliga data. Informationspunkten ska kanalisera förfrågningar för återanvändning samt respektive svar och ge information till (potentiella) återanvändare.

• SDG-förordningen (EU 2018/1724 om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster) betydelse för krav på metadatahantering.

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i den Europeiska gemenskapen (Inspire), i vilken det finns bestämmelser som rör metadata för validering (art. 5.4). I Kommissionens förordning finns ett informationsformat för bland annat kvalitet, validitet och överensstämmelsebedömningar.

• ITS-direktivet ställer krav på standardisering och tillgängliggörande av data för intelligenta transportsystem. Ytterligare rättsakter förhandlas inom EU, bland annat Interoperabilitetsförordningen, dataakten och AI-förordningen, samt sektoriella rättsakter för europeiska dataområden.

Krav som härrör från EU har, och kommer fortsatt att ha stor betydelse för byggblockets fortsatta arbete. Utgångspunkten är att arbete som sker i byggblocket ska linjera med EU-rättsliga krav, i syfte att kunna möjliggöra en metadatahantering på nationellt plan som är förenlig med EU:s krav och mål.

8 Villkor för att tillgängliggöra data via Sveriges Dataportal - Sveriges Dataportal. Länk till annan webbplats.

9 Artikel 9.1 Europaparlamentet och Rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning).