Diggs rekommendationer för att utforma automationsvänliga regelverk

Automation kräver ett visst mått av tydlighet och detaljering i författningstexten. En nödvändig förutsättning för automatiserad författning är att reglerna är detaljerade. Automatiserad rättstillämpning gör sig bäst på förordnings- och/eller föreskriftsnivå. Lag är av sin natur av mer övergripande och generell karaktär och uppfyller sällan kraven på detaljnivå som behövs för automatisering av författning.

Detaljerade och precisa författningsbestämmelser medför i högre utsträckning att författningen kan omsättas i programkod. Ju mer generella bestämmelserna är, desto mer behöver reglernas tolkas vid implementeringen av automationen, och risk uppstår för en större diskrepans mellan författningstexten och den automatiserade tillämpningen.

Syftet med automationsvänliga författning är att möjliggöra en automatiserad tillämpning, alternativt att kunna kodifiera en författning i maskinläsbar form. Se även avsnittet Skala för automationsvänlighet. Alla frågor som regelgivaren inte tagit ställning till vid regelgivningen måste den juridiska tillämpningen ta hänsyn och ställning till. Detta gäller såväl i analoga som i digitala förfarandet.

I automatiserade förfaranden eller där författning ska bli till kod, kan tillämpningen behöva fastslås när rättsregler omvandlas till programkod. Ju mer detaljerade reglerna är från början, desto mindre omfattande blir arbetet i omvandlingen från författningstext till kod. Med andra ord betyder detta att ju mer detaljerade reglerna är från början, desto mindre risk att innebörd förloras eller tillkommer i det skedet då reglerna omvandlas till kod.

Att använda en vedertagen och gemensam terminologi där sådan finns (begreppsharmonisering) är nödvändigt. Ett tydligt och precist språkbruk är särskilt viktigt om regelverket ska automatiseras.

Motsvarande gäller även för att skapa digitaliseringsvänliga regelverk och beskrivs i avsnittet Skriv tydligt och precist i vägledningen Utforma regelverk digitaliseringsvänligt.

Där det är möjligt bör ni undvika att använda en term eller juridisk definition med en annan innebörd än vad den ges i andra regelverk. Det aktuella kodade rättsområdet bör tydligt avgränsas – bland annat för att säkerställa en enhetlig betydelse av begrepp.

Viktiga begrepp bör kontrolleras mot andra regelverk, särskilt inom samma ämnesområde. Ibland kan tidigare definitioner vara föråldrade och det kan finnas goda skäl för att definiera en term annorlunda än vad som har gjorts tidigare. I så fall är det nödvändigt att göra andra regelgivande organ och offentlig förvaltning medvetna om förändringen. Olika användningar av termer måste vara avsiktliga och motiverade.

För att rekvisit i författningen ska kunna översättas till programkod måste det finnas eller vara möjligt att härleda maskinläsbara datainstanser. Instruktioner i en programkod beror på både på vilken information datorprogrammet ska behandla, samt varför informationen ska behandlas. Ändamålsenliga data behöver finnas tillgängliga Utan tillgång till tillräckligt goda data kommer det vara svårt att genomföra den planerade automationen. Se även avsnittet Det behövs data i ett maskinläsbart format.

Automationen kan bygga på data som redan finns hos myndigheten, data som finns tillgänglig hos andra (tillgängliggjord eller rutinmässigt uppgiftsutbyte genom tjänster) eller som samlas in av exempelvis en enskild vid handläggningen av ett ärende.

Det kan finnas en skillnad mellan data som å ena sidan har god kvalitet och struktur som lämpar sig för automation (alltså att den är maskinläsbar), och data som å andra sidan har alla dessa kvaliteter och dessutom är tillförlitlig och håller tillräcklig kvalitet. Data är exempelvis tillförlitlig om den är uppdaterad, komplett, verifierbar och verifierad.

För att veta om data är av god (eller tillräckligt god) kvalitet behöver ni först se över vilken data som finns. Om data finns behöver ni bedöma om den duger för ändamålet, alltså om data ni planerar att använda är tillgängliga och korrekta.

Ett sätt att göra detta är att kontakta de som har data, ta reda på möjligheterna för att få tillgång till den och värdera om den duger utifrån den automation ni planerar att genomföra.
Det finns så kallade nationella grunddata som bör användas i första hand när det är möjligt.

Nationella grunddata

Det finns ett nationellt ramverk för grunddata i den offentliga förvaltningen, framtaget av Bolagsverket, Skatteverket och Lantmäteriet med Digg som samordnande myndighet. Syftet är att de data som utbyts inom offentlig förvaltning ska vara korrekta och tillgängliga. Några av de nyttor som identifierades i samband med att arbetet genomfördes var att aktörer ges tillgång till standardiserade grunddata med känd åtkomlighet, kvalitet och aktualitet, tillgång till grunddata skapar en potential för effektivisering samt bättre kontroll och styrning och att digitaliseringen av de offentliga processerna underlättas och påskynda.

Nationella grunddata

1. Produceras av offentliga aktörer
2. Används av flera konsumenter
3. Är viktiga för samhället
4. Följer överenskomna regler.

Nationella grunddata ska ge samhällsnytta, kunna nyttjas enkelt och effektivt, stödja ”en uppgift en gång”, följa fastställda krav, vara kombinerbara, beskrivas, samt behandlas på ett säkert sätt.

Läs mer

• Nationella grunddata

En av grundsatserna inom offentlig förvaltning är att verksamheten ska präglas av en insyn från enskilda i förvaltningens verksamhet. Detta kommer som tydligast till uttryck genom den grundlagsstadgade offentlighetsprincipen. Syftet är att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen. Medborgarnas möjlighet till insyn förutsätts också leda till en förvaltning som är begränsad från korruption, och främjar möjligheterna för ett fritt meningsutbyte som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.

Det finns ett även antal andra konkreta skyldigheter som ställer krav på myndigheter avseende insyn i myndighetens verksamhet. Rätten till partsinsyn medför att den som är part i ett mål eller ärende hos en myndighet eller domstol har rätt att ta del av förfarandet och handläggningen (10 och 25 §§ förvaltningslagen, 10 och 12 §§ förvaltningsprocesslagen [1971:291] och 45 kap. 9 § rättegångsbalken [1942:740]). Förvaltningslagen medför också krav på klargörande motivering av beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (32 § förvaltningslagen).

Digitaliseringsrättsutredningens (SOU 2018:25) slutsats är att rätten att ta del av allmänna handlingar inte ger en heltäckande möjlighet till insyn i förvaltningens verksamhet när datorprogram, inbegripet algoritmer, används vid automatiserade förfaranden. Exempelvis skulle en algoritm som beskrivs i programkod kunna vara en osjälvständig del av ett program, som endast vid förfrågan om allmän handling blir aktuell att färdigställa, och endast behöver lämnas ut under förutsättning att sammanställningen är möjlig att åstadkomma med rutinbetonade åtgärder. Andra problem som kan förekomma är tillämpningssvårigheter när myndigheter utkontrakterar till utomstående tjänsteleverantörer.

Förvaltningslagen och andra författningar som styr myndigheters verksamhet saknar dock bestämmelser som kräver att datorprogram, inkluderande algoritmer som används vid automatisering dokumenteras, tillförs beslutsunderlaget i enskilda ärenden eller framgår av beslutsmotiveringar (Digitaliseringsrättsutredningen, SOU 2018:25). Ett flertal olika problem finns kopplade till vilka skyldigheter som är tillämpliga för myndigheter som garanterar insynsrätt för enskilda vid automatiserade digitala processer.

När automationsvänliga författningar och automatiserade förfaranden skapas måste transparensen i förfarandet säkerställas.

Ett sätt att skapa insyn i beslut och förfaranden är att säkerställa en ändamålsenlig systemdokumentation som beskriver hur och vad som sker i det automatiserade förfarandet. Detta kan göras genom att beskriva hur aktuell författning omvandlats till logiska regler i systemet.

Om det är möjligt bör öppen källkod användas avseende den algoritm/kod som används, detta för att förhindra att logiken bakom systemets funktionalitet är dolt bakom proprietär källkod. De kodade reglerna (från myndigheter) bör alltid vara öppna och transparenta. Graden av insyn ökar därmed betydligt jämfört med dagens beslutsprocess.

En dator måste programmeras så att den på förhand vet vad den ska göra i en viss situation. Datorn kan inte ta hänsyn till omständigheter i ett specifikt fall som datorn inte har informerats om. Skönsmässiga element kan vara svåra eller omöjliga att omvandla till programkod, och i många fall kommer det inte heller att vara möjligt.

Vissa förfaranden och ärenden kommer att vara mer lämpliga än andra att bli föremål för automation. Exempelvis sådana ärenden som tar sikte på att det ska föreligga ett antal binära förhållanden för ett resultat ska falla ut. I den juridiska begreppsmodellen kan detta förstås som att uppfyllnad av ett antal enklare rekvisit, som inte innefattar skönsmässig bedömning, kan leda till ett beslut för enskild.

Om de olika rekvisiten tydligt ges en innebörd som är möjlig att bedöma binärt, alltså om ett visst förhållande föreligger eller inte, möjliggör författningen automation och automatiserad tillämpning. Ett sätt att undvika skönsmässiga bedömningar är att i möjligaste mån försöka använda mer preciserade rekvisit som är föremål för ett binärt utfall vid bedömning, alltså ett ja eller ett nej avseende uppfyllnad av rekvisitet. I annat fall finns det behov av att myndigheten gör tolkningar som omvandlas till binära förhållanden i tillämpningen.

Exempel på sådana enklare rekvisit kan vara att en ålder ska ha uppnåtts eller på förhand definierade tidsfrister. Eftersträva att vara så specifik som möjligt, det är mer automationsvänligt att ange en tidsfrist som 30 dagar i stället för att den anges till en månad.

En dator måste programmeras så att den på förhand ges kapacitet att hantera en viss situation. Datorn kan inte ta hänsyn till omständigheter i ett specifikt fall som datorn inte har informerats om.

Kriterier i rättsregler som formuleras som logiska eller aritmetiska bedömningar kan översättas direkt till programkod. Till exempel kan termer som ”inom rimlig tid” formuleras om till ”högst 10 dagar efter första registreringen”. Detta är en logisk bedömning som kan göras av en dator.